Iniciación del procedimiento en la Ley 39/2015
En este episodio de Biblioteca Jurídica continuamos con la Ley 39/2015 en audio, avanzando dentro del Título IV, dedicado a las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común. En esta ocasión entramos en el Capítulo II, centrado en la iniciación del procedimiento.
Este episodio aborda la Sección 1.ª: Disposiciones generales, con los artículos 54 al 57. En ellos se regulan las clases de iniciación del procedimiento, la información y actuaciones previas, las medidas provisionales y la acumulación de procedimientos.
Este episodio forma parte del tramo completo para mecenas de la serie. Puedes acceder al audio íntegro desde el botón de Patreon disponible en esta página.
Después de estudiar los derechos del interesado en el procedimiento administrativo, la Ley 39/2015 avanza hacia una fase esencial: cómo se inicia un procedimiento administrativo y qué actuaciones pueden realizarse antes o durante su tramitación para asegurar su eficacia.
Qué regula la iniciación del procedimiento en la Ley 39/2015
La iniciación del procedimiento en la Ley 39/2015 marca el punto de partida formal de la tramitación administrativa. A partir de este momento se activa un cauce jurídico que puede terminar en una resolución administrativa con efectos para los interesados.
Los artículos 54 al 57 establecen reglas generales aplicables a esta fase inicial. La norma distingue entre procedimientos iniciados de oficio y procedimientos iniciados a solicitud del interesado, regula la posibilidad de realizar actuaciones previas, permite adoptar medidas provisionales en determinados supuestos y contempla la acumulación de procedimientos cuando exista conexión entre ellos.
Para consultar la versión oficial de estos preceptos, conviene acudir siempre al texto consolidado de la Ley 39/2015 en el BOE.
Clases de iniciación del procedimiento
El artículo 54 de la Ley 39/2015 regula las clases de iniciación del procedimiento administrativo. La regla es sencilla: los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.
La iniciación de oficio se produce cuando es la propia Administración la que pone en marcha el procedimiento. Esto puede ocurrir por iniciativa propia, como consecuencia de una orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia, según los supuestos que se regulan en los artículos posteriores.
La iniciación a solicitud del interesado se produce cuando una persona, empresa, entidad o representante presenta una solicitud ante la Administración para obtener una resolución, ejercer un derecho, iniciar un trámite o provocar una actuación administrativa.
Por qué es importante distinguir la forma de iniciación
Distinguir entre iniciación de oficio e iniciación a solicitud del interesado es importante porque condiciona el desarrollo posterior del procedimiento. La forma de inicio puede afectar a los plazos, al contenido de la solicitud, a la participación de los interesados y a las obligaciones de la Administración durante la tramitación.
En procedimientos sancionadores, por ejemplo, lo habitual es que la iniciación sea de oficio. En otros procedimientos, como solicitudes, autorizaciones, reconocimientos de derechos o determinadas prestaciones, el impulso inicial puede corresponder al interesado.
Para opositores y estudiantes de Derecho Administrativo, el artículo 54 funciona como una puerta de entrada al estudio de la fase inicial del procedimiento administrativo común.
Información y actuaciones previas
El artículo 55 de la Ley 39/2015 regula la información y actuaciones previas. Antes de iniciar formalmente un procedimiento, el órgano competente puede abrir un período de información o actuaciones previas para conocer mejor las circunstancias del caso concreto.
Estas actuaciones sirven para valorar la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. No todo indicio, comunicación o situación debe llevar necesariamente a la apertura inmediata de un procedimiento administrativo. La Administración puede necesitar primero datos suficientes para decidir si procede o no iniciar la tramitación.
Este mecanismo resulta especialmente útil cuando existen dudas sobre los hechos, sobre las personas afectadas o sobre la relevancia jurídica de una determinada situación.
Actuaciones previas en procedimientos sancionadores
En los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, las actuaciones previas tienen una función especialmente relevante. Su finalidad es determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento.
También sirven para identificar a la persona o personas que pudieran resultar responsables y para concretar las circunstancias relevantes que concurran en los hechos y en los posibles responsables.
Estas actuaciones previas deben ser realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia. Si no existen órganos específicos, las realizará la persona u órgano administrativo que determine el órgano competente para iniciar o resolver el procedimiento.
Función práctica de las actuaciones previas
Las actuaciones previas no deben confundirse con la resolución final del procedimiento. Su finalidad no es sancionar, reconocer un derecho o decidir definitivamente sobre el fondo del asunto, sino obtener información suficiente para determinar si procede iniciar formalmente el procedimiento.
En la práctica, pueden servir para evitar procedimientos innecesarios, delimitar mejor los hechos y garantizar que la Administración actúe con mayor precisión desde el inicio.
Para quienes preparan oposiciones, el artículo 55 es especialmente importante porque conecta la fase previa con los procedimientos sancionadores, la actividad inspectora y la correcta identificación de los hechos y posibles responsables.
Medidas provisionales en la Ley 39/2015
El artículo 56 de la Ley 39/2015 regula las medidas provisionales. Una vez iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver puede adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer.
Estas medidas deben adoptarse de forma motivada y solo cuando existan elementos de juicio suficientes. Además, deben respetar los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
La finalidad de las medidas provisionales es evitar que la futura resolución administrativa pierda eficacia. Es decir, se adoptan para proteger provisionalmente determinados intereses mientras el procedimiento se tramita.
Medidas provisionales antes de iniciar el procedimiento
La Ley 39/2015 también permite adoptar medidas provisionales antes de la iniciación del procedimiento administrativo, pero solo en casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados.
En estos casos, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento puede adoptar medidas motivadas, necesarias y proporcionadas. Ahora bien, esas medidas deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento.
Ese acuerdo de iniciación debe producirse dentro de los quince días siguientes a la adopción de las medidas. Si el procedimiento no se inicia en ese plazo, o si el acuerdo de iniciación no contiene un pronunciamiento expreso sobre las medidas, estas quedan sin efecto.
Tipos de medidas provisionales
El artículo 56 enumera distintas medidas provisionales que pueden acordarse en los términos previstos por la normativa aplicable. Entre ellas se encuentran la suspensión temporal de actividades, la prestación de fianzas, la retirada o intervención de bienes productivos y la suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad.
También pueden adoptarse medidas como el cierre temporal de establecimientos, el embargo preventivo de bienes, rentas o cosas fungibles computables en metálico, el depósito, retención o inmovilización de cosas muebles, o la intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita.
La ley contempla además la consignación o constitución de depósito de cantidades reclamadas, la retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas y otras medidas previstas expresamente por las leyes o necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.
Límites de las medidas provisionales
Las medidas provisionales no pueden adoptarse de cualquier manera. La Ley 39/2015 establece límites claros para evitar perjuicios desproporcionados.
No pueden acordarse medidas provisionales que puedan causar perjuicios de difícil o imposible reparación a los interesados. Tampoco pueden adoptarse medidas que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
Además, durante la tramitación del procedimiento, las medidas provisionales pueden ser alzadas o modificadas, de oficio o a instancia de parte, cuando aparezcan circunstancias sobrevenidas o circunstancias que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
Extinción de las medidas provisionales
Las medidas provisionales tienen carácter temporal. No están pensadas para sustituir a la resolución definitiva, sino para asegurar provisionalmente la eficacia de esa resolución mientras el procedimiento sigue su curso.
Por eso, el artículo 56 establece que se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.
Esta regla confirma la naturaleza instrumental de las medidas provisionales: existen para proteger el procedimiento y garantizar la eficacia de la decisión final, no para convertirse en una solución definitiva.
Acumulación de procedimientos
El artículo 57 de la Ley 39/2015 regula la acumulación de procedimientos. El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento puede disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros procedimientos con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión.
Para que pueda acordarse la acumulación, debe ser el mismo órgano quien tramite y resuelva los procedimientos afectados.
La acumulación permite tramitar de forma conjunta procedimientos relacionados, evitando duplicidades, resoluciones contradictorias o cargas innecesarias para la Administración y para los interesados.
Recurso contra el acuerdo de acumulación
La Ley 39/2015 establece expresamente que contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.
Esta previsión responde a la naturaleza organizativa y procedimental de la acumulación. Se trata de una decisión orientada a ordenar mejor la tramitación cuando existen procedimientos conectados entre sí.
Para opositores, el artículo 57 debe estudiarse atendiendo a tres ideas principales: identidad sustancial o íntima conexión, mismo órgano competente para tramitar y resolver, y ausencia de recurso contra el acuerdo de acumulación.
Por qué son importantes los artículos 54 al 57 de la Ley 39/2015
Los artículos 54 al 57 de la Ley 39/2015 son importantes porque abren el estudio de la iniciación del procedimiento administrativo. En ellos se regulan las formas de inicio, las actuaciones previas, las medidas provisionales y la acumulación de procedimientos.
Para opositores, este bloque resulta especialmente relevante porque permite comprender cómo se pone en marcha un procedimiento administrativo y qué herramientas tiene la Administración para investigar, proteger intereses provisionales o tramitar conjuntamente procedimientos relacionados.
Para ciudadanos, empresas y profesionales, esta parte de la ley ayuda a entender cuándo puede iniciarse un procedimiento, qué actuaciones puede realizar la Administración antes de iniciarlo formalmente y qué tipo de medidas pueden adoptarse durante su tramitación.
Si todavía no has escuchado el episodio anterior, puedes comenzar por el episodio dedicado a los derechos del interesado en la Ley 39/2015, donde se aborda el artículo 53.
Con este episodio continúa el recorrido por la Ley 39/2015 narrada y actualizada, entrando en la fase inicial del procedimiento administrativo común y en las reglas generales que ordenan su puesta en marcha.
